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> 지방의 흥망성쇠
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> 대선이 며칠 남지 않았다. 한 국가의 운명에서 중요한 분기점이 될 선거다. 그 사람이 그 사람이라고 할 사람들도 있겠지만 사실이 그렇다면 누가 돼도 상관없는 것이고, 국가의 운명에 아무런 영향을 끼치지 않을 것이다. 오히려 누가 되면 절대 안된다는 생각에서 치열하게 선거를 보는 것이 더 문제일 것이다.
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> 마찬가지로 내년 6월이면 지방선거가 있다. 지방자치단체의 장이 어떤 정책을 펴는가도 지자체의 운명에 중요한 문제다. 하지만 중앙정치에 비해 관심도는 많이 낮아진다.
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> 그럼에도 불구하고 지방의 현실은 지역마다 많은 차이가 있다. 지역별 차이를 볼 때 가장 중요한 요소들이 인구와 예산이다. 따라서 이 변화를 보는 것은 지역의 현실에 대해 많은 시사점을 보여준다.
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> 29일 나라살림연구소는 ‘2015~2025년 전국 243개 지자체 인구 및 예산 변화 분석’이라는 제목의 보고서를 발표했다. 전국에 있는 243개 지자체의 인구와 예산의 변화를 볼 수 있는 일차적인 자료다. 이번에는 통계만을 제출하지만 이후 2024년 결산이 발표되면 11월 최종적인 심층보고서를 발표할 예정이다.
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> 지역마다 너무 다른 인구와 예산추이
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> 보고서에 따르면 11년간 인구는 0.3 감소했지만, 자치단체 예산은 94.8%가 증가했다. 인구 증가 지역은 경기 하남시(119.5%), 화성시(79.1%), 인천 서구(27.3%) 등 수도권 신도시가 대표적이다. 출산율이 늘어난 게 아니라 신도시 개발로 다른지역에서 인구가 유입됐기 때문이다. 다만 예전에는 비수도권에서 오는 경우가 많았으나, 지금은 서울과 다른 수도권에서 오는 경우가 대부분이다.
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> 인구 감소 지역은 대구 서구(-22.7%), 부산 영도구(-21.4%), 강원 태백시(-21.3%) 등 노후화된 도심·농어촌 지역이 주를 이룬다. 태백시는 이제 시로서의 기능을 하기도 어려운 상황으로 보여진다.
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> 광역시·도별 차이도 분명하다. 세종시(141.7%↑), 경기(10.8%↑) 등은 성장, 서울(-7.7%), 부산(-7.2%) 등은 감소했다. 특히 서울의 경우에는 2015년 1천10만명에서 올해 933만명으로 77만명이나 감소했다. 9백만 인구가 언제 무너지는지가 또다른 관전포인트다.
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> 예산 변화를 보면 또 다른 양상이 보인다
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> 예산 총액은 전국 평균 94.3% 증가했다. 인천 서구(177.5%↑), 부산 남구(173.0%↑) 등 수도권 개발지역에서 급증하고 있다. 이는 새로운 도시가 생기면 취등록세 등 초기에 세수가 급격히 걷히기 때문이다.
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> 1인당 예산은 자치구(136.1%↑), 군(90.1%↑) 등 인구 감소 지역에서 오히려 높은 증가율을 보이고 있다. 인구가 감소하더라도 교부세 등 면적을 기준으로 지원되는 예산은 국세의 증가와 함께 같이 증가하기 떄문이다.
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> 역설적 현상은 인구 증가 지역(예 : 하남시)은 1인당 예산 증가율이 4.8%로 저조하다는 점이다. 인구증가가 예산증가보다 크게 넘치지 않기 때문이다. 두 번쨰로 증가가 많은 화성시의 예산이 34% 증가한 것에 비춰보면 산업 등 일자리가 부족하고 배드타운에 머물기 때문에 지방세가 증가하지 않았다.
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> 또한 인구 감소 지역의 대표적인 사례인 대구 서구는 1인당 예산이 188.8% 증가했다. 앞서 언급한 것처럼 인구는 감소해도 교부세 등 정부예산 지원은 증가하기 때문에 오히려 1인당 예산은 크게 증가하는 역설적인 현상이 생겼다.
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> 인구와 예산의 변화원인
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> 인구 변화 요인을 보면, 인구 증가 지역은 신도시 개발(하남시·화성시), 산업단지 조성(인천 서구) 등으로 인한 이주 유입이다. 감소 지역은 고령화와 청년 유출, 산업 기반 약화(태백시·대구 서구)가 원인으로 꼽힌다.
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> 예산 변화 요인은 좀더 복잡하다. 예산 총액이 증가한 지역 중 중앙정부의 보조금이 확대된 세종시(116.1%↑), 충남(122.9%↑) 등 중앙정책 지원을 받는 곳들이 있다. 한편으로는 지방채 발행을 증가시켜 예산이 늘어난 곳도 있다. 인천 서구·부산 남구 등 인프라 투자 확대떄문에 생긴 현상이다.
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> 성장이 감소하는 지역은 여러 문제를 안게 된다. 첫째, 재정 효율성 저하다. 인구 대비 예산과의 불균형 문제가 생긴다. 하남시 등 인구 급증 지역은 예산 확충 미비로 복지·인프라 부족이 발생하고 있다.
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> 인구 감소 지역은 재정 악순환문제가 있다. 고령화로 세수가 감소하면 보조금 의존성이 심화되고, 따라서 지방채 증가로 이어진다. 강원 고성군이 그런 사례다.
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> 둘째, 중앙정부 의존 심화 문제다. 보조금 비중 확대의 대표적인 예는 경북 울릉군(40.8%↑)이다. 지방재정자주도가 낮은 지역의 예산 증가는 자체 재원 약화를 반영하고 있다.
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> 셋째, 지속 가능성 위협이다. 인구 감소 지역의 공동화는 학교·병원의 폐쇄가 시작되고 주민 편의시설의 축소로 생활조건이 악화하고 추가 인구 유출이 유발된다.
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> 대안은 있다. 첫째, 인구 정책과 연계한 예산 배분이다. 유동인구 반영이 중요하다. 신도시(하남시·화성시)는 실시간 인구 데이터 기반 유동인구를 고려해야 한다. 또한 감소 지역 맞춤형 지원이 필요하다. 고령화 대비 의료·복지 예산 집중(예: 태백시)이 필요하다.
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> 둘째, 재정 효율성 제고가 필요하다. 성과주의 예산제도 도입으로 사업별 성과 평가 후 예산을 조정해야 할 것이다. 대구 서구에서는 재생사업 검증으로 예산을 조정하는 노력을 하고 있다. 또한 공공시설 통합 관리로, 인구 감소 지역의 학교·관공서를 통폐합해 유지비를 절감하는 노력도 필요하다.
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> 셋째, 재정 자립도 강화가 필요하다. 지방세 체계 개편(부동산세·관광세 등 지역 특화 세원 발굴)이 필요하다. 민간투자 유도도 해야 한다. 또 지방소멸 위험지수에 따라 교부세 차등 배분도 고려해 볼 수 있다. 지방소멸대응 특별법에 “인구유입 보상제”를 명시할 필요도 있다.
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> 지금처럼 인구가 늘거나 줄거나 했을 때 인센티브가 없고 오히려 인구가 줄어드는 것이 더 좋은 역설적인 현상은 바꿔야 한다. 또 국토계획법을 개정해 인구감소지역의 토지용도 변경 절차 간소화를 진행하는 것도 필요하다.
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> 넷째, 광역 협력 체계 구축이 필요하다. 광역경제권을 형성한 경기-인천-서울, 대구-경북 등 광역단위 공동사업 추진해 경제성을 높일 필요가 있다.
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> 결론적으로 가장 중요한 것은 인구와 예산의 불균형은 단순히 지자체의 재정 문제를 넘어 국가적 차원의 구조적 문제라는 것을 인정해야 한다는 점이다. 인구 이동 추세를 반영한 유연한 예산 배분, 재정 효율성 강화, 지방재정 자립 기반 마련이 시급하다.
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> 특히 인구 감소 지역은 생존 전략으로서의 특화 발전 모델을, 인구 증가 지역은 선제적 인프라 투자가 필요하다. 인구 감소는 단순히 ‘인구 수’ 감소가 아닌 경제·사회 시스템의 붕괴로 이어질 수 있는 복합적 문제다. 특히 청년 유출, 고령화, 지역 경제 약화가 악순환을 일으킨다. 보고서에서 언급된 대구 서구와 강원 태백시 등은 대표적 사례다.
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> 인구 감소는 ‘위기’가 아닌 ‘전환’의 기회다. 인구 이동으로 인한 감소 문제는 단순히 인구 수를 늘리는 것이 아닌 지역의 새로운 정체성 창출로 접근해야 한다. 지속가능성이라는 말은 인구가 감소하더라도 지역에서 안정감을 가지고 생활하면서 오래 지속되리라는 전망을 가질 때 가능할 것이다.
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> 특히 경제·주거·복지 시스템을 유기적으로 연계한 종합 전략과 데이터 기반의 유연한 정책 실행이 핵심이다. 특히 지역 주민의 자발적 참여를 이끌어내는 것이 장기적 성공의 관건이다.
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> 데이터·기술·제도가 결합된 종합 전략 필요
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> 인구 감소는 단일 정책으로 해결될 수 없다. 국내외 성공 사례를 참고해 경제-주거-교육-기술을 아우르는 맞춤형 접근이 필수적이며, 특히 주민의 적극적 참여와 중앙-지방 정부의 유기적 협력이 핵심이다.
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> 예산 분석에서 드러난 ‘인구 감소 vs. 예산 증가’ 역설을 넘어 지속 가능한 재정 모델 구축이 시급하다.
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> 정창수 나라살림연구소장
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> 출처 : 매일노동뉴스(http://www.labortoday.co.kr)
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